野生動(dòng)物保護(hù)法修改的九個(gè)建議

中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國政法大學(xué)校長馬懷德教授組織來自中國社科院法學(xué)所、南開大學(xué)、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、澳大利亞悉尼大學(xué)等國內(nèi)外專家學(xué)者組成課題組，對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)法的修改進(jìn)行了研究。

中國社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任李洪雷教授、南開大學(xué)法學(xué)院副院長宋華琳教授、中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院王萬華教授、法治政府研究院王敬波教授、上海社科院劉長秋教授、西北政法大學(xué)孫江教授等參加課題組。

課題組組織翻譯整理了關(guān)于野生動(dòng)物立法的國際公約，收集了美國、英國、加拿大、德國、法國、歐盟、意大利、俄羅斯、巴西、日本、韓國、我國香港、臺(tái)灣地區(qū)等十多個(gè)國家和地區(qū)關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的相關(guān)規(guī)定，系統(tǒng)梳理了國內(nèi)關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)規(guī)定，提出了修改野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的相關(guān)建議，以及依法治理濫食野生動(dòng)物和非法交易的措施。

課題組提出：野生動(dòng)物的濫食和非法交易的治理是我國面臨的一大緊迫問題，亟待在完善野生動(dòng)物保護(hù)等相關(guān)法律制度，加強(qiáng)非法交易和濫食的執(zhí)法，完善人畜共生傳染病防治體系等方面進(jìn)行完善。

一、  豐富野生動(dòng)物保護(hù)的立法目的

確立野生動(dòng)物普遍保護(hù)的理念，同時(shí)引入公共衛(wèi)生和健康的視角。我國野生動(dòng)物保護(hù)法所保護(hù)的野生動(dòng)物主要限于珍貴、瀕危動(dòng)物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值）動(dòng)物，在實(shí)踐中主要依賴于國家主管部門發(fā)布的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄。這一管理方式存在保護(hù)范圍過于狹窄，視角單一等問題。

立法中應(yīng)確立野生動(dòng)物普遍保護(hù)的理念。任何一種野生動(dòng)物在生態(tài)系統(tǒng)中都有其不可或缺的地位與作用，應(yīng)對(duì)其實(shí)行普遍保護(hù)，但可根據(jù)不同物種的珍惜、瀕危程度等因素，綜合確定是否需要進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。要強(qiáng)化從公共衛(wèi)生的視角開展野生動(dòng)物保護(hù)。重新考慮我國野生動(dòng)物保護(hù)的立法目的，在其中增加有關(guān)尊重生命、倡導(dǎo)文明和維護(hù)人們健康和生物安全方面的內(nèi)容。

為此，可以考慮將立法目的設(shè)置為：為了保護(hù)野生動(dòng)物，倡導(dǎo)文明衛(wèi)生的生活方式和良好的飲食習(xí)慣，弘揚(yáng)尊重生命的價(jià)值理念，保障人民群眾身體健康和公共衛(wèi)生，維護(hù)生物多樣性，推進(jìn)國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)。

二、擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)法適用的范圍，科學(xué)分類施策

借鑒有關(guān)國際公約和國際慣例的方法，重新對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行界定。除卻一些經(jīng)科學(xué)論證，明顯對(duì)人類有害可以不用保護(hù)的野生動(dòng)物，其他的一切野生動(dòng)物都應(yīng)納入立法所保護(hù)的范圍中來，才能維護(hù)整個(gè)野生動(dòng)物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的交流與變異。

依據(jù)野生動(dòng)物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等實(shí)行分類保護(hù)。具體來說：可以對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物予以重點(diǎn)保護(hù)，并因此而設(shè)置相對(duì)更為嚴(yán)厲的法律責(zé)任制度來加以保障；但普通野生動(dòng)物也需要作為立法保護(hù)對(duì)象，比如野生青蛙、野兔、山雞、野鴨等。

將可食用的野生動(dòng)物限定在極其有限的范圍內(nèi)，采用清單式管理，清單外的一律禁止食用。借鑒國際公約的名錄做法，公布不可食用的野生動(dòng)物及其制品名錄，將地方保護(hù)的非珍貴、瀕危野生動(dòng)物、傳統(tǒng)的“三有”動(dòng)物，以及那些可以更容易引發(fā)公共衛(wèi)生問題的動(dòng)物（如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等）則可以考慮采取特殊保護(hù)措施，允許科研利用和生態(tài)滅殺，但嚴(yán)禁食用。將可食用野味等同于肉類食品予以嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)行嚴(yán)格的檢驗(yàn)檢疫制度。

三、立法原則上，增加生命倫理和生物安全的內(nèi)容

將現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》第4條修改為：國家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行逐步減少利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵(lì)開展野生動(dòng)物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。并增加一條，將遵守生命倫理原則和維護(hù)生物安全增設(shè)為基本原則，并增設(shè)相應(yīng)條款予以細(xì)化。

具體而言：可以考慮增加第5條：國家對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)和利用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)生命倫理規(guī)范的要求，并謹(jǐn)慎評(píng)估因此而帶來的生物安全問題，維護(hù)生態(tài)平衡。此外，在“野生動(dòng)物管理”一章可以增加有關(guān)保護(hù)和基于生態(tài)原因或其他原因殺滅野生動(dòng)物時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行生物安全評(píng)估和倫理審查的具體規(guī)定。

四、構(gòu)建全流程和全鏈條的野生動(dòng)物保護(hù)體系

野生動(dòng)物管理涉及到野生動(dòng)物的源頭（獵捕或繁育）、運(yùn)輸、交易、利用等多個(gè)重要環(huán)節(jié)，既要重視對(duì)野生動(dòng)物來源的合法性控制，也要重視野生動(dòng)物流通環(huán)節(jié)的管控，既要強(qiáng)調(diào)對(duì)野生的動(dòng)物保護(hù)，又要避免野生動(dòng)物所可能帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)在野生動(dòng)物保護(hù)法之上確立野生動(dòng)物法的概念，大幅加強(qiáng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三章野生動(dòng)物管理部分，將法律名稱改為《野生動(dòng)物保護(hù)與管理法》，并就野生動(dòng)物管理部分制定實(shí)施性的行政法規(guī)。

五、調(diào)整陸生野生動(dòng)物保護(hù)的管理體制

長期以來我國由林業(yè)部門（目前是林業(yè)草原部門）負(fù)責(zé)陸生野生動(dòng)物保護(hù)。隨著我國林業(yè)部門由國家部委、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)再到目前部委管理的國家局，其法律地位越來越低，相應(yīng)的具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的野生動(dòng)植物保護(hù)司的法律地位也趨低，行政資源不足，難以承擔(dān)繁重的陸生野生動(dòng)物保護(hù)的任務(wù)。

建議將陸生野生動(dòng)物保護(hù)職能劃歸自然資源部，在自然資源部成立野生動(dòng)物保護(hù)局，一方面提高其法律地位、增加其行政資源，另一方面可以利用自然資源部門的管理和執(zhí)法力量，有效提高管理和執(zhí)法水平。

六、提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，修改刑法，強(qiáng)化法律責(zé)任

加大對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)違法行為的處罰力度，將現(xiàn)行立法中規(guī)定的“并處獵獲物價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款；沒有獵獲物的，并處二千元以上一萬元以下的罰款”、“并處野生動(dòng)物及其制品價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款”等，修改為“并處獵獲物價(jià)值五倍以上十倍以下的罰款；沒有獵獲物的，并處五萬元以上三十萬元以下的罰款”、“并處野生動(dòng)物及其制品價(jià)值五倍以上十倍以下的罰款”等。

修改現(xiàn)行《刑法》有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)方面的規(guī)定?，F(xiàn)行《刑法》第341條規(guī)定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”和“非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪”，依據(jù)該規(guī)定：非法獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的，或者非法收購、運(yùn)輸、出售國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進(jìn)行狩獵，破壞野生動(dòng)物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

但該類犯罪保護(hù)的法益是珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品，使得其在保護(hù)野生動(dòng)物方面的效能大打折扣！

為此，應(yīng)當(dāng)將該犯罪修改為“非法獵捕、殺害、運(yùn)輸、販賣、購買和食用野生動(dòng)物罪”和“非法收購、運(yùn)輸、出售野生動(dòng)物制品罪”。其條文可做如下設(shè)計(jì)：非法獵捕、殺害、運(yùn)輸、販賣、購買和食用野生動(dòng)物的，或者非法收購、運(yùn)輸、出售野生動(dòng)物制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，非基于國家認(rèn)可的生態(tài)原因或其他原因，或者在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進(jìn)行狩獵，破壞野生動(dòng)物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

同時(shí)，基于生命倫理方面的考慮，可以增加“虐待野生動(dòng)物罪”作為該條第3款，以增強(qiáng)野生動(dòng)物刑法保護(hù)的周全性，令人們對(duì)生命保持基本的尊重，維護(hù)人們的善性與文明。

該款的具體立法建議如下：違反野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，在非必要情況，公開或非公開地虐待、傷害野生動(dòng)物，情節(jié)特別嚴(yán)重的，處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。

七、嚴(yán)格非法野生動(dòng)物交易的執(zhí)法，提高執(zhí)法效果

我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》《食品安全法》等都對(duì)野生動(dòng)物交易和檢疫作出明確規(guī)定，嚴(yán)格禁止國家保護(hù)野生動(dòng)物交易，未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品不得銷售。這一次最早集中爆發(fā)肺炎的武漢華南海鮮市場(chǎng)中，有一些經(jīng)營者公開售賣的很多即是國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，說明有些問題是嚴(yán)格執(zhí)法的問題，需要進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，加大執(zhí)法力度，杜絕違法行為。

八、大力加強(qiáng)人畜共患傳染病的防治體系建設(shè)

人畜共患疾病是人和動(dòng)物都得的同一種疾病或傳染病，世界衛(wèi)生組織公布的人畜共患疾病有90 多種。歷史上曾發(fā)生過多次人畜共患傳染病大流行，如鼠疫。隨著世界人口的不斷增長，再加上全球氣候的變化，人類與病原體自然攜帶生物的接觸越來越多，逐漸打破了病原體宿主的中間屏障，使新發(fā)病毒性人畜共患傳染病的發(fā)展形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，全世界有60%—80%的新發(fā)傳染病是人畜共患的，如埃博拉、非典、禽流感、豬流感等，給人類生命和財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，加強(qiáng)預(yù)防控制尤為重要。

我國《傳染病防治法》第二十五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門以及其他有關(guān)部門，依據(jù)各自的職責(zé)負(fù)責(zé)與人畜共患傳染病有關(guān)的動(dòng)物傳染病的防治管理工作。與人畜共患傳染病有關(guān)的野生動(dòng)物、家畜家禽，經(jīng)檢疫合格后，方可出售、運(yùn)輸。這一規(guī)定對(duì)于人畜共患傳染病的防治工作很重要，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能滿足人畜共患傳染病防治的需要。建議國務(wù)院制定《人畜共患傳染病防治條例》，對(duì)管理體制、管理手段、法律責(zé)任等加以明確規(guī)定。

九、健全野生動(dòng)物食用和交易的監(jiān)管機(jī)制

禁止野生動(dòng)物的食用與交易，要妥善處理好濫食野生動(dòng)物與合法食用野生動(dòng)物、野生動(dòng)物絕對(duì)保護(hù)與野生動(dòng)物的科學(xué)保護(hù)、傳統(tǒng)的摒棄與傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)、環(huán)境保護(hù)、食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等關(guān)系，不宜將全面禁止野生動(dòng)物食用和交易的短期措施法律化、長期化。這種簡單化的一刀切的做法并不科學(xué)。

當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)采取更加有力措施，健全對(duì)野生動(dòng)物食用和交易的監(jiān)管機(jī)制，依法保障公共衛(wèi)生和保護(hù)人民群眾健康。